Kybertoimintaympäristössä toteutettavia hyökkäyksiä voidaan käyttää poliittisen ja taloudellisen painostuksen välineinä ja vakavassa kriisissä yhtenä vaikuttamiskeinona perinteisten sotilaallisten voimakeinojen ohella. Valtiollisten toimijoiden harjoittaman pahantahtoisen kybertoiminnan ohella vakavaksi haasteeksi on muodostunut myös ei-valtiollisten toimijoiden harjoittama haitallinen kybertoiminta ja kyberrikollisuus, joko ansiotarkoituksessa tai jonkun valtion palveluksessa.

Kansainvälinen oikeus soveltuu kybertoimintaympäristössä

YK:n hallitustenvälinen asiantuntijaryhmä (GGE, jossa suurlähettiläs Marja Lehto toimi asiantuntijana vuosina 2016-17) on vahvistanut, että ”kansainvälinen oikeus ja varsinkin Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirja ovat sovellettavissa [kyberympäristössä] ja olennaisia tekijöitä rauhan ja turvallisuuden ylläpitämisen samoin kuin avoimen, turvallisen, vakaan, saavutettavan ja rauhanomaisen informaatio- ja kommunikaatioteknologisen ympäristön edistämisen kannalta”. Tätä pidetään kansainvälisenä konsensuksena ja sen katsotaan sisältävän erityisesti YK:n peruskirjan määräykset, kuten valtioiden suvereeni tasavertaisuus, voimankäytön kielto, riitojen rauhanomainen ratkaiseminen, sisäisiin asioihin sekaantumisen kielto ja ihmisoikeuksien kunnioitus.

Lisäksi vuonna päättynyt GGE 2015 sopi yhdestätoista vapaaehtoisesta ja ei-sitovasta normista, joiden avulla voidaan edistää vakaata kybertoimintaympäristöä. Nämä normit heijastavat esimerkiksi sitä periaatetta, että valtion ei tule tietoisesti sallia alueidensa käyttöä kansainvälisen oikeuden vastaisiin tekoihin tieto- ja viestintätekniikan avulla.

Valtiot kuitenkin erimielisiä siitä, millä lailla kansainvälinen oikeus soveltuu

YK:n piirissä keskusteluja on kuitenkin leimannut vahva polarisoituminen. Näkemykset jakaantuvat yhtäältä avointa, ihmisoikeusperustaista ja monitoimijamalliin perustuvaa kybertoimintaympäristöä vaalivien länsimaiden ja toisaalta nk. kybersuvereniteettia tavoittelevien maiden kesken. Siinä missä länsiryhmän ja samanmielisten maiden mukaan kansainvälinen oikeus soveltuu niin kineettisessä kuin kyberympäristössäkin – vaikka kybertoimintaympäristön erityispiirteiden vuoksi yksityiskohdista pitääkin neuvotella –  niin toista mieltä olevien maiden mielestä kybertoimintaympäristö on niin perustavanlaatuisesti erilainen, että siihen tarvittaisiin omat, erilliset säännöt.

Näiden maiden näkemys on ristiriidassa kansainvälisen yhteisön yllä kuvatun konsensuskannan kanssa, koska vaatimus erillisestä kybersääntelystä merkitsee, että kybertoimintaympäristö olisi tällä hetkellä sääntelemätön ala.

Kansalliset kannanotot vahvistavat viestiä kansainvälisen oikeuden relevanssista kyberympäristössä

Kun kansainvälisten neuvottelujen tie takkuaa, yksittäiset valtiot ovat katsoneet tarpeelliseksi tuoda julki näkemyksiään kansainvälisestä oikeudesta kyberympäristössä. Näin ovat toimineet mm. Yhdysvallat, Iso-Britannia, Viro, Ranska, Alankomaat, Australia, ja nyt Suomi (15.10.). Useat muut maat ovat indikoineet valmistelevansa kansallisia kannanottoja.

Sen lisäksi, että kantojaan ilmaisevat valtiot vahvistavat viestiä kansainvälisen oikeuden soveltuvuudesta kyberympäristössä, ne myös ilmaisevat tapaoikeuden muodostumisen kannalta välttämätöntä nk. subjektiivista elementtiä, opinio juris’ta, eli näkemystä siitä, että tietynlainen käyttäytyminen on kansainvälisen oikeusnormin vaatimaa. Kun valtiot miettivät ja artikuloivat kantojaan, on niillä lisäksi myös paremmat edellytykset osallistua aiheesta käytäviin kansainvälisiin neuvotteluihin.

Suomen linjaus kansainvälisestä oikeudesta kybertoimintaympäristössä

Suomen julkistaman linjauksen tarkoituksena on yhtäältä vahvistaa samanmielisten maiden ryhmän yhteistä viestiä kansainvälisen oikeuden relevanssista kybertoimintaympäristössä ja luoda pohjaa syventäville keskusteluille, jotka kybertoimintaympäristön erityispiirteiden vuoksi ovat tarpeen.  Linjaus palvelee sekä YK:ssa käytäviä keskusteluja, EU:n kyberdiplomatia-dialogin kehittämistä, että Suomen profiloitumista kyberkysymysten asiantuntijana ja edelläkävijänä. Samalla se tukee myös EU-laajuisen deterrenssin kansallista muodostamista, selkiyttää kansallista suorituskyvyn kehittämistä ja ohjaa suorituskyvyn rakentamista.

Suomen linjaukset lähtevät tarpeesta 1) vahvistaa, että Suomella on mahdollisuus reagoida poliittisen itsenäisyytensä tai alueellisen koskemattomuutensa loukkauksiin myös silloin, kun ne tapahtuvat kybertoimintaympäristössä, 2) vahvistaa, että kaikilla valtioilla on oikeudellinen velvoite välttää rajat ylittäviä vakavia haittoja myös kybertoimintaympäristössä ja 3) torjua sellaisia tulkintoja, joihin sisältyy merkittävä aggressiivisen kybertoiminnan eskaloitumisen uhka.

Kyberhyökkäykseen vastuullisen tahon identifioiminen ja valtiovastuu

Jos valtion kyberoperaatio loukkaa valtion kansainvälisen oikeuden mukaisia velvoitteita, kyseessä on kansainvälisesti oikeudenvastainen teko, joka johtaa valtion kansainväliseen vastuuseen ja luo velvoitteen hyvittää teolla mahdollisesti aiheutettu vahinko. Tämä edellyttää, että teko on luettavissa valtion syyksi. Syyksilukemista koskevat tapaoikeudelliset säännöt, joita on kodifioitu YK:n kansainvälisen oikeuden toimikunnan valtiovastuuartikloissa, pätevät myös kyberympäristössä.

On kuitenkin huomattava, että vaikka tekniset valmiudet kyberhyökkäysten jäljittämiseen ovat parantuneet, syyksilukeminen ei käytännössä ole ongelmatonta. Valtiot ovat toistaiseksi olleet varsin varovaisia nimeämään toista valtiota syylliseksi.

EU:n kyberdiplomatian työkalupakki ja kyberpakoteregiimi

EU:ssa hyväksyttiin vuonna 2017 nk. kyberdiplomatian työkalupakki (A Joint EU Diplomatic Response to Malicious Cyber Activities). Siinä määritellään erilaisia toimia, joita voidaan ottaa käyttöön vihamieliseen kybertoimintaan vastattaessa. Toimet ulottuvat korkean edustajan lausunnoista aina pakotteisiin saakka.

Sittemmin EU:n neuvosto on vuonna (2019) hyväksynyt erillisen pakoteregiimin kyberhyökkäysten estämiseksi ja niihin reagoimiseksi.  Heinäkuun lopussa asetettiin ensimmäistä kertaa rajoittavia toimenpiteitä kuutta henkilöä ja kolmea yhteisöä vastaan. Näiden katsotaan olevan vastuussa tai osallisina erilaisissa kyberhyökkäyksissä, mukaan lukien ”WannaCry”, ”NotPetya” ja ”Operation Cloud Hopper” -hyökkäykset ja hyökkäys kemiallisten aseiden kieltojärjestöä vastaan. Neuvoston määräämiin seuraamuksiin sisältyy mm. matkustuskieltoja ja varojen jäädyttämisiä. Rajoittavilla toimenpiteillä osoitetaan poliittisesti, että vihamielisellä kybertoiminnalla on seurauksia. Suomi on alusta alkaen vahvasti tukenut pakotejärjestelmän luomista ja sen soveltamista.

 LINKKI um.fi-uutiseen

Esimerkiksi se, että Yhdysvaltain oikeusministeriö ilmoitti 26.3 poikkeuksellisista rikossyytteistä Venezuelan presidenttiä Nicolás Maduroa vastaan. Maduro ja joukko hänen nykyisiä ja entisiä sisäpiiriläistään saivat syytteet huumekaupasta, ”huumeterrorismista”, korruptiosta, rahanpesusta ja muista rikoksista. Lisäksi tiedoista, jotka johtaisivat syytettyjen kiinni saamiseen, luvattiin miljoonien dollareiden palkkioita.

Huomionarvoista tässä on, että Yhdysvalloissakin on kansainvälisen oikeuden mukaisesti katsottu, että muiden maiden virassa olevat valtionpäämiehet nauttivat poikkeuksetta rikosoikeudellista koskemattomuutta maan tuomioistuimissa.

Virassa ollessaan valtionjohto nauttii poikkeuksetonta immuniteettia

Valtion johtohenkilöiden immuniteettia eli koskemattomuutta koskevat tapaoikeudelliset säännöt perustuvat valtioiden suvereeniin tasa-arvoisuuteen ja siitä johdettuun pääsääntöön, että valtioiden ei tule voida haastaa toisiaan ja toistensa edustajia oikeuteen kansallisissa tuomioistuimissaan. Sääntöjen tarkoituksena on varmistaa valtioiden välisten suhteiden sujuvuus. Sujuvuutta haittaisi merkittävästi, jos valtionjohdon ulkomaanmatkoja varjostaisi pelko syytetyn penkille joutumisesta kohdemaassa. Samoin säännöt valtioita maansa ulkopuolella edustavien diplomaattien koskemattomuudesta vastaanottajavaltion tuomioistuimissa perustuvat tarpeeseen turvata kansainvälisten suhteiden sujuvuus.  Sääntöjen noudattamista on vahvistanut se, että kaikki valtiot hyötyvät niiden takaamasta suojasta.

Virassa ollessaan valtiojohdon edustaja ei ole toisen valtion toimivallan alainen sen paremmin virallisten kuin yksityisten toimiensa osalta. Tämä henkilökohtainen immuniteetti kuitenkin päättyy viranhoidon päättyessä.  Kansainvälinen tuomioistuin vahvisti tähän doktriiniin perustuvat valtiojohdon rikosoikeudellista koskemattomuutta koskevat säännöt vuonna 2002 antamassaan Arrest Warrant -päätöksessä. Erilaisia käsityksiä vallitsee siitä, kuinka laajaan piiriin valtiollisia toimijoita tämä koskemattomuus ulottuu, kun kansainvälisessä kanssakäymisessä olevien valtion edustajien piiri on laajentunut. Suoja ulottuu joka tapauksessa nk. troikkaan, eli valtion päämieheen, hallituksen päämieheen ja ulkoministeriin, mutta Arrest Warrant -päätös ei sulkenut suojaan oikeutettujen listaa.

Kansainväliset rikostuomioistuimet rankaisemattomuutta vastaan

Toisen maailmansodan kauheudet antoivat sysäyksen rankaisemattomuuden kulttuurin murenemiseen ja näkemykset siitä, että vakaviin kansainvälisiin rikoksiin syyllistyneet yksilöt tulee saattaa henkilökohtaiseen rikosvastuuseen, alkoivat vahvistua.  Jo Nürnbergin sotarikostuomioistuimen perussäännössä suljettiin pois vastaajan virka-asemaan perustuva koskemattomuus, riippumatta siitä, minkä tasoisesta valtion edustajasta oli kysymys. Tarve saada nimenomaan valtion edustajat vastuuseen on ollut liikkeellepaneva tavoite koko kansainvälisen rikosoikeuden syntymisessä ja kehityksessä. Nürnbergistä alkaen on lähdetty siitä, että virka-asema ei ole este henkilökohtaisen rikosvastuun toteutumiselle.

Tästä lähdetään myös vuonna 2002 toimintansa aloittaneen Kansainvälisen rikostuomioistuimen (ICC) perussäännössä. Tuomioistuimen toimivaltaan kuuluvat vakavimmat kansainväliset rikokset eli joukkotuhonta, rikokset ihmisyyttä vastaan, vakavat sotarikokset ja hyökkäysrikos. Myös muut toisen maailmansodan jälkeen perustetut kansainväliset rikosoikeustuomioistuimet ovat tunnustaneet virallisen aseman vaikutuksettomuuden ja entisiä valtionjohtajia on asetettu syytteisiin niissä.

Esimerkiksi YK:n turvallisuusneuvoston perustama entisen Jugoslavian alueen rikostuomioistuin alkoi käsitellä Serbian entistä presidenttiä Slobodan Milosevicia vastaan nostettuja syytteitä sotarikoksista, rikoksista ihmisyyttä vastaan ja kansanmurhasta vuonna 2002. Milosevic kuitenkin menehtyi YK:n pidätyskeskuksessa vuonna 2006 ennen kuin oikeudenkäynti oli saatu päätökseen. Sierra Leonen erityistuomioistuin, joka oli perustettu käsittelemään maan sisällissodan (2002–12) aikaisia vakavia rikoksia, tuomitsi Liberian entisen presidentin Charles Taylorin rikoksista ihmisyyttä vastaan. Taylor oli toisen maailmansodan jälkeen ensimmäinen kansainvälisessä rikostuomioistuimessa tuomion saanut entinen valtionpäämies.

Kansainväliset rikokset vieraan valtion tuomioistuimissa

On kuitenkin erotettava edellä kuvailtu kansainvälisten rikosoikeustuomioistuinten vakavimpia kansainvälisiä rikoksia koskeva toimivalta siitä, että valtion edustajaa syytettäisiin toisen valtion tuomioistuimessa, esimerkiksi universaalitoimivallan perusteella. Vaikka molemmissa on kyse henkilökohtaisen rikosvastuun toteuttamisesta, kansainvälisessä rikostuomioistuimessa virka-aseman vaikutuksettomuus määräytyy tuomioistuimen perussäännön perusteella, kun taas kansallisessa tuomioistuimessa mahdolliseen immuniteettiväitteeseen jouduttaisiin ottamaan kantaa tapaoikeuden ja kansallisen lainsäädännön pohjalta.

Kansainvälisillä rikoksilla tarkoitetaan yleensä joko suoraan kansainvälisen oikeuden vastaisia tekoja, kuten sotarikokset, rikokset ihmisyyttä vastaan ja joukkotuhonta. Lisäksi puhutaan nk. maailmanrikoksista, jotka perustuvat kansallista kriminalisointia edellyttäviin rikoksentorjuntasopimuksiin, joita on esimerkiksi huume- ja rahanpesurikollisuuden torjunnan alalla.

Vain virkatoimia koskeva immuniteetti jatkuu myös viranhoidon päätyttyä

Edellä kuvatun virassa olevaa valtionjohtoa suojaavan henkilökohtaisen immuniteetin lisäksi laajempaa piiriä valtion edustajia suojaa virkatoimien osalta nk. funktionaalinen immuniteetti, joka ei pääty lainkaan. Tämä immuniteetti tosin koskee vain virkatoimia eli ”valtion lukuun” tehtyjä tekoja.

Tämä immuniteetti ei kuitenkaan ole absoluuttinen ja joitakin entisiä valtionpäämiehiä on saatu tuomiolle hallintokautensa aikaisista vakavista kansainvälisistä rikoksista muiden maiden tuomioistuimiin, kuten Chilen entinen presidentti Pinochet Isoon-Britanniaan 1990-luvun lopussa.  Hänen tapauksensa jälkeen toiveena on ollut, että ne perusteet, joiden mukaan immuniteettiväitettä ei hyväksytty, saisivat selvennystä myöhemmissä tapauksissa niin, että immuniteettien poikkeuksiin saataisiin selkeät säännöt.

Kysymystä valtion edustajien rikosoikeudellisesta immuniteetista toisen valtion tuomioistuimissa on käsitelty myös YK:n kansainvälisen oikeuden toimikunnassa (ILC) vuodesta 2006 lähtien. (hanke artikloiksi).  Toimikunta on vahvistanut, että virassa olevat troikan jäsenet nauttivat ehdotonta immuniteettia ja keskustelee erityisesti siitä, missä tilanteissa entisten troikan jäsenten ja muiden valtion edustajien funktionaalinen immuniteetti väistyy. Alustavasti on hyväksytty, että näin tapahtuisi silloin, kun syyte koskee vakavimpia kansainvälisiä rikoksia: kansanmurhaa, rikoksia ihmisyyttä vastaan tai sotarikoksia (luonnosartikla 7, sivulla 21). Peruste immuniteetin väistymiselle näiden kaikkein vakavimpien rikosten osalta on looginen, rikkovathan niihin syyllistyneet kansainvälisen oikeuden perustavanlaatuisia normeja, joista poikkeaminen ei ole mahdollista ja jotka aiheuttavat kaikissa tapauksissa henkilökohtaisen rikosvastuun.

Toimikunta ei kuitenkaan ole tässä kysymyksessä yksimielinen ja sama erimielisyys on näkynyt myös valtioiden edustajista muodostuvassa YK:n yleiskokouksen oikeudellisessa pääkomiteassa. Toimikunnan vähemmistö – samoin kuin alustavasti hyväksyttyä luonnosartiklaa vastustaneet valtiot – kantoi huolta erityisesti kansainvälisten suhteiden vakaudesta. Artiklan kannattajat korostavat puolestaan tarvetta torjua rankaisemattomuutta vakavien kansainvälisten rikosten osalta. Toimikunta pyrkii löytämään erimielisyyteen ratkaisun menettelysäännöksistä, jotka vähentäisivät poliittisia tarkoitusperiä palvelevien oikeudenkäyntien riskiä.

Yhdysvallat katsoo, että Maduro on Venezuelan ”entinen” valtionpäämies

Venezuelassa toukokuun 2018 vilpilliset presidentinvaalit johtivat perustuslailliseen kriisiin katastrofin partaalle ajautuneessa maassa vuoden 2019 alussa. Yhdysvaltain johdolla monet maat ”tunnustivat” tuolloin väliaikaiseksi presidentiksi julistautuneen Juan Guaidón, mutta oppositio ei ole sittemmin kyennyt vakiinnuttamaan asemaansa ja Maduron tosiasiallista asemaa maan johdossa ei käy kiistäminen. Tulihan maa surkeasta ihmisoikeustilanteestaan huolimatta esimerkiksi valituksi YK:n ihmisoikeusneuvostoon syksyllä 2019.

Entä funktionaalinen immuniteetti?

Maduroa koskevassa syytekirjelmässä todetaan, että “Maduro oli aikaisemmin Venezuelan presidentti ja nyt maan de facto hallitsija”. Yhdysvaltain oikeusministeriön tiedotteessakin viitataan Maduroon ”entisenä” Venezuelan presidenttinä. Tämä johtaisi arvioimaan, voisiko hän puolustautua Yhdysvalloissa syytteitä vastaan joka tapauksessa funktionaaliseen immuniteettiin vedoten?

Väite olisi varteenotettava vain, jos teot, josta häntä syytetään, liittyisivät hänen virkatoimiinsa, koska yksityisluontoisten toimien osalta suoja lakkaa viranhoidon päätyttyä. Kysymys siitä, mitkä tehtävät kuuluvat viranhoitoon, on ratkaistava tapauskohtaisesti. Asiantuntijoiden näkemykset jakaantuvat sen suhteen, voivatko vakavat rikokset milloinkaan olla valtion virallista toimintaa. Jotkut katsovat, että rikoksiin syyllistyvät nimenomaan ihmiset (eikä valtio), jolloin heidän tulee joutua henkilökohtaiseen rikosvastuuseen niistä. Toisaalta on sanottu, että kansainvälisiä rikoksia tehdään usein valtionjohdon tuella ja osana valtion politiikkaa, jolloin ne olisi katsottava viranhoitoon kuuluviksi. Esimerkiksi YK:n  kidutuksen vastainen yleissopimus määrittelee rikoksen niin, että sen voi tehdä vain valtion edustaja.

(De facto) valtionpäämies tuomiolla vieraan valtion tuomioistuimessa?

Jos Maduro joskus saadaan Yhdysvaltoihin vastaamaan syytteisiin, hänen puolesta esitettäneen koskemattomuusväitteitä. Yhdysvalloissa tuomioistuimet ovat yksittäistapauksissa perinteisesti nojautuneet toimeenpanovallan näkemyksiin, kun kyse on valtiojohdon immuniteeteista, joten on oletettavaa, että tuomioistuin hyväksyisi toimeenpanovallan ”ehdotuksen” immuniteetin osalta tälläkin kertaa. Maan presidentillä katsotaan myös olevan yksinomainen valta päättää valtioiden ja hallitusten tunnustamisesta.

Panamaa de facto vuosina 1983–89 hallinneen kenraali Manuel Noriegan tapaus Yhdysvallat v. Noriega (1992) on noussut esiin Maduron syytteitä koskevissa keskusteluissa. Vuonna 1988 Noriega sai Yhdysvalloissa syytteet huumesalakuljetuksesta, rahanpesusta ja muista rikoksista. Yhdysvaltojen vallattua Panaman 1989, Noriega otettiin kiinni ja vietiin Yhdysvaltoihin oikeudenkäyntiin, joka päättyi vuonna 1992 annettuun 40 vuoden pituiseen tuomioon.  Noriegan immuniteettiväitteen hylkäämisen perusteeksi todettiin, että Panaman perustuslaki ja Yhdysvallat eivät koskaan tunnustaneet Noriegaa valtion päämieheksi.

Maduron syytteiden julkistamisen yhteydessä USA:n oikeusministeri William Barrin kerrotaan ilmoittaneen, että valtionpäämiehiä koskeva immuniteetti ei soveltunut Maduroon, sillä Yhdysvallat ei tunnusta häntä Venezuelan presidentiksi.

Aika näyttää, mihin nämä syytteet johtavat.

Keskustelua on myös virinnyt vastuukysymyksistä. Onhan nähtävissä, että pandemian globaalit talousvaikutukset tulevat olemaan järisyttävät. Voisiko ja millä perusteella Kiinan valtion saattaa vastuuseen vahingoista?

Valtion vastuu kansainvälisen oikeuden vastaisista teoista

Kansainvälisen tapaoikeuden alaan kuuluvat oikeussäännöt, jotka koskevat valtion oikeudenvastaisen teon seurauksia. Valtiovastuuopin tunnetuimman kokoavan lähteen muodostaa YK:n kansainvälisen oikeuden toimikunnan vuonna 2001 valmiiksi saamat valtiovastuuta koskevat artiklat.

Vaikka artiklat eivät ole valtiosopimuksena voimassa, katsotaan ne kuitenkin pääosiltaan tapaoikeudellisesti velvoittaviksi ja ne määrittävät nk. sekundäärinormit valtiovastuun toteuttamiseksi.

Lähtökohtaisesti jokaiseen kansainväliseen velvoitteeseen sisältyy ajatus siitä, että noudattamatta jättäminen (eli kansainvälisen oikeuden vastainen teko) aiheuttaa valtiovastuuta, jos teko tai laiminlyönti on syyksiluettavissa valtiolle, jonka velvoitteesta on kyse.  Tyypillisin valtiovastuun toteuttamismuoto on oikeudenvastaisesta teosta vastuussa olevan valtion vahingonkärsijälle maksama korvaus.

Valtiovastuuseen voivat vedota vain toiset valtiot. Vaatimus esitetään ensin tyypillisesti loukkaajavaltiolle suoraan ja ratkaistaan sitten joko neuvottelun tai muun rauhanomaisen riitojenratkaisukeinon kautta.

Maailman terveysjärjestö WHO:n säännöt ovat kansainvälinen sopimus

Entä mitkä olisivat ne primäärioikeuden velvoitteet, joita Kiina olisi rikkonut? Katseet on käännetty YK:n alaiseen Maailman terveysjärjestöön (WHO). Järjestön vuonna 2005 uudistettu kansainvälinen terveyssäännöstö (International Health Regulations) sisältää määräyksiä terveyskriiseihin valmistautumisesta ja raportoinnista. Säännöstön pyrkimyksenä on torjua kansainvälisiä terveysuhkia, mutta aiheuttaa mahdollisimman vähän vahinkoa kansainväliselle liikenteelle ja kaupalle.

WHO:n terveyssäännöstö, on WHO:n 196 jäsentä sitova kansainvälinen sopimus, joka sisältää määräyksiä valtioiden toiminnasta tarttuvien tautien leviämisen ehkäisemiseksi. Säännöstön vuonna 2007 voimaan tulleen uudistuksen käynnistäjänä oli 2000-luvun alun SARS-epidemian hoidosta sadut kokemukset. Uudistuksella vahvistettiin mm. valtioiden raportointivelvoitteita

Jotkut asiantuntijat ovatkin tuoreissa kirjoituksissaan esittäneet, että Kiina olisi rikkonut terveyssäännöstön mukaisia velvoitteitaan, erityisesti artiklojen 6 (Ilmoitukset) ja 7 (Tiedonvaihto) määräyksiä. Esimerkiksi artiklan 6 mukaan ”[k]unkin sopimusvaltion…tulee ilmoittaa WHO:lle 24 tunnin kuluessa…kaikista alueellaan ilmenneistä tapahtumista, joista saattaa…syntyä kansainvälinen kansanterveydellinen uhka…”

Valtiota sitovaan riitojenratkaisumenettelyyn tarvitaan oikeusperusta

Asiantuntijapiireissä on nostettu esiin mahdollisuus haastaa Kiina YK:n kansainväliseen tuomioistuimeen. WHO:n terveyssäännöstössä on riitojenratkaisulauseke (artikla 56) mutta, siinä tarkoitetun välimiesmenettelyn käynnistäminen edellyttäisi Kiinan suostumusta.

Peter Tzeng nostaa kuitenkin esiin Maailman terveysjärjestön perussäännön artiklan 75, jossa todetaan, että ”… perussäännön tulkintaa tai soveltamista koskevat kysymykset tai erimielisyydet, joista ei sovita neuvottelemalla tai terveyskokouksen päätöksellä, on alistettava Kansainväliseen tuomioistuimeen sen perussäännön mukaisesti, mikäli asiapuolet eivät sovi muunlaisesta selvittelytavasta.”

Haasteena olisi kuitenkin osoittaa, miten kysymys olisi perussäännön tulkinnasta tai soveltamisesta, kun perussääntö itsessään ei sisällä terveysalan määräyksiä.

Tzeng tuo blogipostauksessaan esiin alustavia ajatuksia mahdollisista perussäännön määräyksistä, joiden tulkinnasta tai soveltamisesta oikeusjutussa voisi olla kysymys. Lopulta hän väläyttää myös Wienin valtiosopimusoikeutta koskevaan yleissopimuksen artiklaan 18 kirjattua velvoitetta olla ”tekemättä tyhjäksi sopimuksen tarkoitusta ja päämäärää”.

Nämä ovat kuitenkin hyvin alustavia pohdintoja ja kommenttikentässä virinnyt keskustelu osoittaa, että oikeudelliset ja poliittiset haasteet tällaisen käräjöinnin tiellä olisivat mittavat.

Kansalliset tuomioistuimet ja mahdolliset vastatoimet

Lehtitietojen mukaan Yhdysvalloissa on nostettu joitakin vahingonkorvausjuttuja Kiinan valtiota ja kommunistista puoluetta vastaan. Tiettävästi myös Kiinassa olisi nostettu vahingonkorvauskanne Yhdysvaltoja vastaan, olettaen, että viruksen toivat Kiinaan amerikkalaiset sotilaat.

Näiden kanteiden on menestyäkseen ensin ylitettävä immuniteettiväite, sillä valtioiden suvereenista tasa-arvosta johtuu, etteivät kansalliset tuomioistuimet yleensä katso olevansa toimivaltaisia käsittelemään vierasta valtiota vastaan ajettua kannetta. Aika näyttää johtavatko tällaiset hankkeet mihinkään.

Keskustelua näyttää virinneen myös mahdollisuudesta asettaa Kiinalle vastatoimia (countermeasures). YK:n Kansainvälinen tuomioistuin vahvisti vuonna 1997 ratkaisussaan (Case Concerning Gabčíkovo-Nagymaros) että oikeutetun vastatoimenpiteen on täytettävä seuraavat ehdot: se on toteutettava vastauksena toisen valtion aikaisempaan tahalliseen oikeudenvastaiseen tekoon ja se on suunnattava tätä valtiota vastaan. Lisäksi loukkauksen kärsineen valtion on täytynyt jo kehottaa oikeudenvastaisesti toiminutta valtiota lopettamaan väärinkäytöksensä tai suorittamaan korvaukset ja pyyntöön ei ole suostuttu.

Vastatoimenpiteen on oltava suhteellinen kärsittyyn vahinkoon nähden ja sen tarkoituksena tulee olla saada oikeudenvastaisesti toiminut valtio noudattamaan kansainvälisen oikeuden mukaisia velvoitteitaan.

Vastatoimien sallittavuus ja perusteet on esitetty myös edellä mainituissa valtiovastuuartikloissa ja ne ovat väistämättä tulkinnanvaraisia. Sallittuja vastatoimia ovat esimerkiksi vastavuoroisten sopimusvelvoitteiden väliaikainen täyttämättä jättäminen loukkaajavaltiota kohtaan.

Vastatoimilla ei saa loukata YK:n peruskirjan voimankäytön ja sillä uhkaamisen kieltoa, ihmisoikeuksien suojaa, humanitaarisia velvoitteita eikä pakottavia (jus cogens) normeja. Myöskään diplomaattista koskemattomuutta ei saa loukata vastatoimena.

Perjantaina 3. tammikuuta saatiin tieto, että Iranin tärkein sotilas- ja tiedustelujohtaja Quassem Suleimani on saanut surmansa Bagdadin lentokentän ulosmenotiellä USA:n lennokki-iskussa. Keskiviikkona 8. tammikuuta puolestaan herättiin tietoon Iranin ilmaiskuista Ain al-Asadin ja Erbilin tukikohtien läheisyyteen Irakissa.

Tukikohdissa on irakilaisten joukkojen lisäksi Yhdysvaltain ja muiden Isisin vastaisen koalition, myös Suomen joukkoja.

Vieraan vallan voimankäyttö ei valitettavasti ole mitenkään harvinaista etenkään kyseisellä alueella ja edellinen merkittävä suurta huomioita saanut surmaoperaatio tapahtui lokakuussa, kun Isis-johtaja Abu Bakr al-Baghdadi riisti henkensä Syyriassa USA:n erikoisjoukkojen saartamana.

Tuolloin kyse oli kuitenkin kauhua kylväneen kansainvälisen terroristijärjestön johtajasta. Nyt surmattu Suleimani puolestaan oli korkea-arvoinen valtion edustaja.

Kireä tilanne jatkuu ymmärrettävästi globaalina ykkösaiheena. Pohditaan, mitä seuraavaksi tapahtuu ja oliko Suleimanin surmaaminen strategisessa mielessä järkevää. Iskut nostavat esiin myös monia kansainvälisen oikeuden kysymyksiä, erityisesti voimankäytön oikeutukseen liittyen. Lisäulottuvuuden asiaan tuo tietenkin se, että iskut tapahtuivat ns. kolmannen valtion eli Irakin alueella.

Voimankäyttö selitetään usein itsepuolustukseksi

Valtiot pyrkivät yleensä selittämään voimankäyttötilanteensa vetoamalla jompaan kumpaan YK:n peruskirjan tunnustamaan poikkeukseen voimankäyttökiellosta tai valtion suostumukseen. YK:n peruskirjan 2(4) artiklan mukaan kaikkien jäsenmaiden on pidätyttävä kansainvälisissä suhteissaan väkivallalla uhkaamisesta tai sen käyttämisestä.

Kiellosta on vain kaksi peruskirjan tunnustamaa poikkeusta, 42 artiklan nojalla määrätyt kollektiiviset aseelliset toimet ja artiklassa 51 tarkoitettu itsepuolustus.

Viime vuosina esillä on ollut ennen kaikkea itsepuolustusoikeuden laajuus ja erityisesti (kiistanalainen) tapaoikeudellinen itsepuolustusoikeus, jolla eräät valtiot (mm. USA, UK, Australia) pyrkivät perustelemaan YK:n peruskirjan artiklan 51 vakiintunutta tulkintaa laajempaa itsepuolustusoikeutta.

Näiden valtioiden mukaan luonnollinen (inherent) itsepuolustusoikeus toimii oikeusperusteena myös tilanteissa, joissa aseellista hyökkäystä ei ole tapahtunut, mutta sen uhka on välitön (imminent). Tämä tulkinta ei tosin saa tukea YK:n peruskirjan tekstistä eikä sitä ole yleisesti hyväksytty.

Yhdysvallat: Suleimani surmattiin itsepuolustukseksi

Tätä välittömän uhkan selitystä Pentagon tarjosikin tuoreeltaan Suleimanin surmaamiseen liittyen. Tiedotteen mukaan isku tehtiin itsepuolustustarkoituksessa ja se oli tarpeen amerikkalaisen suojelemiseksi, koska Suleimani ”kehitteli aktiivisesti hyökkäyssuunnitelmia” Irakissa ja muualla alueella palvelevia amerikkalaisia vastaan.

Lisäksi todettiin, että Suleimani ja USA:ssa terroristilistatut Quds-joukot ovat vastuussa satojen amerikkalaisten ja liittoutuneiden kuolemista. Suleimanin todetaan lisäksi orkesteroineen iskuja liittoutuman tukikohtiin sekä ”hyväksyneen hyökkäykset” USA:n Bagdadin-edustustoon.

Lopuksi todettiin, että tappaminen oli tarpeen pelotemielessä uusien hyökkäyssuunnitelmien estämiseksi.

Yhdysvallat näyttää siis argumentoivan, että kyseessä oli ns. ennakoivan itsepuolustuksen tilanne. Tämä selitys tarvitsisi kuitenkin tuekseen näyttöä siitä, että Suleimani aiheutti ”välittömän” uhkan Yhdysvalloille. Pelkkä väite hyökkäyssuunnitelmien olemassaolosta ei riitä.

Oikeuskirjallisuudessa viitataan usein vuodelta 1841 olevassa Caroline-tapauksessa esitettyihin kriteereihin, joiden mukaan itsepuolustukseen voidaan ryhtyä, jos hyökkäyksen uhka on välitön ja ylivoimainen eikä jätä mahdollisuutta muihin keinoihin. Asiantuntijat peräänkuuluttavatkin näyttöä Suleimanin muodostaman uhkan välittömyydestä ja näyttävät suhtautuvan epäilevästi mahdollisuuteen surman oikeuttamiseen itsepuolustuksena.

Valtion tulisi peruskirjan artikla 51 mukaan ”heti” ilmoittaa YK:n turvallisuusneuvostolle toimenpiteistä, joihin se itsepuolustusoikeutta käyttäessään on ryhtynyt. Yhdysvallat on lehtitietojen mukaan antanut selityksensä iskustaan YK:n turvallisuusneuvostolle 8.1.2020.

Voimankäytöllä uhkaaminenkin on kiellettyä

Kielenkäyttö on ollut puolin ja toisin poikkeuksellisen voimakasta. On hyvä muistaa, että YK:n peruskirjan artikla 2(4) kieltää voimankäytön lisäksi sillä uhkaamisen. Suurta huomiota ovat saaneet presidentti Trumpin uhkaukset käyttää Irania vastaan suhteettoman suurta voimaa ja iskeä sen kulttuurikohteisiin.

Toteutuessaan molemmat teot olisivat kansainvälisen humanitaarisen oikeuden vakavia loukkauksia.

Myös Iran selittää toimineensa itsepuolustukseksi

Iranin YK:n turvallisuusneuvostolle 7. tammikuuta lähettämässä kirjeessä todetaan Yhdysvaltain käyttäneen voimaa ja uhanneen sillä YK:n peruskirjan artikla 2(4) vastaisesti. Samalla todetaan, että Iran tulee kansainvälistä oikeutta noudattaen käyttämään luonnollista itsepuolustusoikeuttaan ja käyttämään tarpeellisia ja suhteellisia keinoja voimankäyttöä tai sen uhkaa vastaan.

Iranin ulkoministeri twiittasi ohjusiskujen jälkeen, että Iran on saattanut päätökseen suhteelliset, YK:n peruskirjan artikla 51 mukaiset itsepuolustustoimet niitä sotilastukikohtia vastaan, joista aseelliset hyökkäykset Iranin kansalaisia ja korkeita virkamiehiä vastaan tehtiin.

Iran on pyrkinyt osoittamaan toimintansa kansainvälisen oikeuden mukaiseksi. On huomattava, että Iranin iskut oli suunnattu sotilaskohteisiin ja toteutettu niin, ettei uhreja syntynyt. Vaikka ne siten humanitaarisen oikeuden näkökulmasta osuivat ”sallittuihin” kohteisiin ja olivat varmaankin vahinkojen jäätyä pieniksi myös suhteellisia, ei tämä poista tarvetta tarkastella asiaa myös voimankäytön oikeutuksen näkökulmasta.

Kansainvälinen oikeus kieltää voimankäytön kostotarkoituksessa

Iran vetoaa Yhdysvaltain tavoin itsepuolustusoikeuteen, mutta ei osoita mitään ”välitöntä” hyökkäyksen uhkaa, jota vastaan itsepuolustusoikeutta käytettäisiin. Ulkoministeri toteaa twiitissään, että itsepuolustustoimet suunnattiin niihin kohteisiin, joista aseellinen hyökkäys tehtiin, mutta ei viittaa mihinkään tarpeeseen puolustautua jatkossa.

Näin ollen ohjusiskut näyttävät olevan yksinomaan kostoiskuja, jotka ovat kansainvälisen oikeuden kieltämiä.

Irak katsoo Yhdysvaltain ja Iranin loukanneen sen suvereniteettia

Irak, joka on joutunut toimimaan USA:n ja Iranin välienselvittelyn näyttämönä on protestoinut voimakkaasti USA:n 3. tammikuuta Irakissa tekemää iskua, jossa kuoli myös irakilainen sotilashenkilö. YK:n turvallisuusneuvostolle 6. tammikuuta lähettämässään kirjeessä Irak toteaa, että kyseessä oli siviilikohteeseen (lentokenttä) tehty isku, joka rikkoi Irakin suvereniteettia vastaan. Kirjeessä tehdään myös selkoa siitä, että isku tehtiin Irakia konsultoimatta.

Irak on protestoinut myös Iranin suorittamia iskuja vastaan, esimerkiksi maan ulkoministeriön tiedotteessa todetaan Iranin 8. tammikuuta tekemien iskujen rikkovan Irakin suvereniteettia.

Voimankäyttö ns. kolmannen valtion alueella ilman sen suostumusta on kiellettyä, ellei YK:n turvallisuusneuvosto ole oikeuttanut voimankäyttöä peruskirjan 42 artiklan nojalla. Asiantuntijapiireissä on keskusteltu ns. haluton tai kyvytön -opista, jonka pisimmälle menevien tulkintojen mukaan itsepuolustuksellisten toimien tulisi olla sallittuja tilanteessa, jossa toinen valtio on haluton tai kyvytön estämään alueeltaan tapahtuvia iskuja muihin valtioihin.

Tämä kiistanalainen doktriini on kuitenkin syntynyt tarpeesta vastata täysin romahtaneen tai hallitusta vailla olevan maan alueelta operoitujen ei-valtiollisten toimijoiden iskujen uhkaan, joten on vaikea nähdä, että siitä olisi hyötyä Yhdysvalloille tai Iranille tässä tapauksessa.

Ylilaveita itsepuolustusoikeuden tulkintoja ei hyväksytä

USA:n ja Iranin välisen sapelinkalistelun saama mediahuomio on ollut suurta ja on myönteistä, että kiinnostusta on kohdistettu myös oikeudellisiin näkökohtiin, joskin voimankäytön oikeutuksen näkökulma on jäänyt vähemmälle. Asiantuntijoiden piirissä USA:n ja Iranin selitykset eivät ole vakuuttaneet.

Onkin tärkeää, ettei ylilaveita itsepuolustusoikeuden tulkintoja hyväksytä, sillä sellainen rapauttaa YK:n peruskirjan voimankäyttöjärjestelmää, jonka tarkoituksena on turvata kaikkien valtioiden alueellinen koskemattomuus ja poliittinen riippumattomuus.

Olemme turtuneet kammottavista ihmisoikeusloukkauksista monessa maailman kolkassa sekä kansainvälisen yhteisön kyvyttömyyteen puuttua niihin. Vaikutelma korostuu nykyaikaisen tiedonkulun aikana. Myanmarin rohinga-vähemmistön kokemia sortotoimia on dokumentoitu jo useiden vuosien ajan. Elokuussa 2017 uudelleen kärjistyneen kriisin seurauksena yli 10 000 rohingaa menetti henkensä. Tuhannet rohingat ovat paenneet asuinsijoiltaan, pääosin rajan yli Bangladeshiin, jossa heitä arvioidaan tällä hetkellä olevan noin miljoona.

YK:n itsenäinen tietojenkeruumissio teki vuonna 2018 antamassaan yli 400-sivuisessa raportissa selkoa tarkoituksellisista vakavista ihmisoikeusloukkauksista Myanmarin Kachin, Rakhine ja Shan –osavaltioiden alueella ja suositti, että maan korkeimman sotilashenkilöstön toimet tulisi tutkia ja heidät tulisi saattaa kansainväliseen rikosvastuuseen. Raportti päätyi toteamaan, että Myanmarin turvallisuusjoukkojen toiminta, yhteistyössä joidenkin siviilien kanssa osoittaa kansanmurhan tarkoitusta.

Myanmar ei hyväksy kansainvälisen rikostuomioistuimen toimivaltaa

Kansainvälinen rikostuomioistuin (International Criminal Court, ICC) on tarkoitettu henkilökohtaisen rikosvastuun toteuttamiseen kaikkein vakavimpien kansainvälisten rikosten osalta, jos kansallinen tuomioistuin on haluton tai kykenemätön tehokkaasti huolehtimaan tutkinnasta ja syyttämisestä.

Tuomioistuin voi kuitenkin toimia vain niiden rikosten osalta, jotka ovat tapahtuneet sopimusvaltion tai ICC:n toimivallan hyväksyneen valtion alueella tai joista epäillään tällaisen valtion kansalaista. Tämän lisäksi YK:n turvallisuusneuvosto voi siirtää rikostuomioistuimen käsittelyyn tilanteen, johon ilmeisesti liittyy yksi tai useampi tuomioistuimen toimivaltaan kuuluva rikos.  Myanmar ei ole tuomioistuimen toimivaltaa hyväksynyt, eikä YK:n turvallisuusneuvostoa ole saatu siirtämään Myanmarin tilannetta ICC:n käsittelyyn, vaikka mm. edellä mainittu raportti sitä suositti.

Gambia v. Myanmar YK:n kansainväliseen tuomioistuimeen

Viime viikkojen aikana on kuitenkin alkanut tapahtua. 8.11. saatiin tieto, että Gambia on haastanut Myanmarin kansainväliseen tuomioistuimeen (International Court of Justice), väittäen maan syyllistyneen rohinga-vähemmistönsä kansanmurhaan. Kanteen mukaan Myanmar olisi rikkonut YK:n joukkotuhonnan kieltävää sopimusta. Kanne on mahdollinen, koska sekä Gambia että Myanmar ovat joukkotuhontasopimuksen osapuolia ja myös sitoutuneet sopimuksen riitojenratkaisulausekkeeseen, joka antaa tuomioistuimelle toimivallan käsitellä osapuolten välisiä, sopimuksen tulkintaa tai soveltamista koskevia riitoja. Gambian mukaan riita on olemassa, koska Myanmar kieltää sille esitetyt väitteet kansanmurhasta.

Gambia pyytää tuomioistuinta toteamaan, että Myanmar on rikkonut joukkotuhontasopimuksen mukaisia velvoitteitaan, että sen tulee varmistaa, että tällaiset toimet loppuvat ja että kansanmurhaan syyllistyneet tuomitaan. Lisäksi Gambia pyytää, että tuomioistuin määrää korvauksista uhreille.

Ennen pääasian käsittelyä tuomioistuimen tulee ratkaista kysymys omasta toimivallastaan. Sen on tutkittava, onko Gambian ja Myanmarin välillä joukkotuhontasopimuksessa tarkoitettu ”riita” ja onko Gambialla sopimuksen osapuolena sellainen asema, että se voi haastaa Myanmarin tuomioistuimeen, vaikka Myanmarin väitetyt sopimusloukkaukset eivät olekaan kohdistuneet Gambiaan.

Myanmaria kansainmurhasyytöksiä vastaan puolustaa Aung San Suu Kyi

Myanmar on ilmoittanut, että tuomioistuimessa 10.12. pidettävässä ensimmäisessä kuulemisessa Myanmarin puolelta valtuuskuntaa johtaa Myanmarin korkein siviilijohtaja Aung San Suu Kyi. Valtion päämiehen osallistumista kuulemisiin voi pitää poikkeuksellisena järjestelynä, sillä normaalisti valtiot esiintyvät tuomioistuimessa kansainvälisten huippujuristien edustamina.

Kansainvälisellä rikostuomioistuimellakin toimivaltaa Myanmarin vastalauseista huolimatta

Tämän lisäksi asiat näyttäisivät vihdoin etenevän myös henkilökohtaisen rikosvastuun osalta. Vaikka Myanmar ei ole kansainvälisen rikostuomioistuimen perussääntöön sitoutunut, on tuomioistuimen esitutkintajaos 14.11 tekemänsä päätöksen mukaisesti antanut syyttäjälle luvan aloittaa rikostutkinta tiettyjen, tuomioistuimen perussäännössä rikoksiksi ihmisyyttä vastaan katsottavien tekojen, kuten karkotuksen ja vainon osalta. Peruste toimivallalle johdetaan perussäännön osapuolesta Bangladeshista, joka on tarjonnut suojaa rohingapakolaisille.

Oikeudenkäynnit mahdollisia myös muissa maissa 

Mainittakoon vielä, että rohingoja edustava järjestö Burmese Rohingya Organization UK on 13.11. käynnistänyt Argentiinan liittovaltion tuomioistuimessa oikeudenkäynnin, jossa Myanmarin ylimpiä siviili- ja sotilasjohtajia syytetään kansanmurhasta ja rikoksista ihmisyyttä vastaan.

Tällaiset oikeudenkäynnit ovat periaatteessa mahdollisia muidenkin maiden tuomioistuimissa, joissa rikosoikeudellisen toimivallan käyttö ei välttämättä edellytä liityntää kyseiseen maahan. Esimerkiksi Suomessa sovelletaan universaalitoimivaltaa vakavimpiin kansainvälisiin rikoksiin eli joukkotuhontaan, sotarikoksiin ja rikoksiin ihmisyyttä vastaan.

Vakavimmat kansainväliset rikokset ovat koko kansainvälisen yhteisön asia

On vielä aikaista sanoa, johtaako Gambian kanne tavoiteltuihin lopputuloksiin ja saavatko rohingat oikeutta. Oikeudenkäynti on joka tapauksessa omiaan nostamaan rohingojen ahdingon taas otsikoihin ja – jos tuomioistuin katsoo itsensä toimivaltaiseksi –  pakottaa Myanmarin vastaamaan kansanmurhasyytöksiin arvovaltaisen kansainvälisen tuomioistuimen ja koko kansainvälisen yhteisön edessä.

Tämän ja muiden edellä kuvattujen menettelyjen käynnistymisen voi tulkita viestivän sitä, että kansainvälinen yhteisö ei luota Myanmarin kykyyn ja haluun jakaa oikeutta rohingoille. Viestillä voi olla laajempaakin kaikua: vakavimmat kansainväliset rikokset eivät ole valtion sisäisiä asioita.