Euroopan unionin saavutti pitkällisten neuvotteluiden päätteeksi sovun tavasta toimia maailmassa aiempaa tehokkaammin ja joustavammin. Uudistus, jossa unionin tukimuotoja kolmansille maille yksinkertaistettiin, on merkittävimpiä unionin ulkosuhteita koskevia uudistuksia vuosiin.

 

Brysselin käytävillä kuulee usein erilaisia sanontoja, jotka ovat tarttuneet EU-virkamiesten ja diplomaattien huulille. Yksi näistä on, että unionilla pitäisi olla enemmän vaikutusvaltaa maailmassa, mikä ilmaistaan yleensä muodossa: ”The EU should be a player, not just a payer.” Kulunut lausahdus on valitettavan perusteltu. Euroopan unioni sekä jäsenmaat vastaavat yhdessä noin puolesta koko maailmassa maksettavasta virallisesta kehitysavusta. Luku ei ole vaatimaton, kun huomioi, että unionin 27 jäsenmaata muodostavat vain vajaa kuusi prosenttia koko maailman väestöstä sekä reilu 15 prosenttia maailman bruttokansantuotteesta.

Unionin antaman tuen näkymättömyys kävi kuitenkin erityisen selväksi viimeistään koronakriisin myötä. EU on tähän päivän mennessä kohdistanut pandemian vastaiseen taisteluun maailmassa lähes 38,5 miljardia euroa. Tästä huolimatta median huomion kiinnittivät toistuvasti Kiinasta ja Venäjältä saapuneet yksittäiset suojaväline- tai rokotelahjoitukset. Mielikuvat leijailivat kaukana tosiasioista.

Tämä näkyvyyteen ja vaikuttavuuteen liittyvä ongelma oli tiedostettu EU-piireissä jo vuosia ennen pandemiaa. Yksi keskeinen ongelma on ollut Euroopan tarjoaman tuen hajanaisuus. Unionin ja jäsenmaiden toimet ovat usein toisistaan irrallisia. EU on lisäksi surullisen tunnettu sekavasta päätöksenteostaan. Tukea kolmansille maille on maksettu EU:n budjetista, kymmenistä eri rahoitusvälineistä, jotka kaikki palvelivat omia tavoitteitaan, sekä sen lisäksi budjetin ulkopuolisista rahastoista.

Odottamattomissa tilanteissa EU:n toiminta on ollut jäykkää. Silloin on täytynyt perustaa erilaisia hätäratkaisuja, kuten erityisrahastoja, joihin jäsenmaiden on odotettu – valtionvarainministeriöiden päänsäryksi – maksavan omia osuuksiaan. Olemme olleet unionissa osaavia asioiden tekemiseksi ennen kaikkea itsellemme kohtuuttoman vaikeiksi. Siihen ei ole tarvittu edes ulkopuolista painetta.

Tavoitteet edellä

Unionin budjetit määritellään aina seitsemäksi vuodeksi kerrallaan. Tällaisista kohdennuksista neuvottelu on väistämättä poliittisesti vaativa harjoitus, joka kestää vuosia.

Yksi suurimmista innovaatioista, joita Euroopan komissio esitti osana uutta vuoden 2021 alussa voimaan astunutta rahoituskehystä, oli ulkosuhderahoituksen yksinkertaistaminen. EU:n kumppanimaille maksettava rahoitus tuotiin yhden uuden välineen piiriin. Tämä merkitsi 10 olemassa olevan asetuksen yhdistämistä yhdeksi uudeksi. Neuvottelut muodostuivat siten poikkeuksellisen monimutkaisiksi ja niihin liittyi huomattava määrä erilaisia ja osin ristiriitaisia poliittisia intressejä. Niiden yhteensovittaminen vaati poikkeuksellisen laajaa poikkihallinnollista koordinaatiota niin Helsingissä kuin Brysselissä.

Yksinkertaisena tarkoituksena oli virtaviivaistaa rahoitusta siten, että se vastaisi paremmin unionin poliittisia tavoitteita – ajatus, jonka komissio ilmaisi periaatteella ”policy first”. Lisäksi edellisen rahoituskauden 2014-2020 aikana oli opittu, että rahoitukselle tarvitaan myös joustavuutta. Tämän saneli olosuhteiden asettama pakko liittyen ilmastonmuutokseen, muuttoliikkeeseen sekä Euroopan lähialuetta riivaaviin pitkittyneisiin kriiseihin. Tämän takia kaikkea rahoitusta ei kohdennettu, vaan sitä jätettiin myös reserviksi odottamattomien tilanteiden varalta.

Kun unionin teknokraatit asetetaan vastuuseen valmistelusta, sanamuodot eivät aina hivele suuren yleisön korvia. Komission asetusehdotus kulki työnimellä naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön väline, englanninkieliseltä lyhenteeltään ”NDICI”. Tämän sujuva lausuminen tuotti aluksi vaikeuksia jopa neuvottelijoiden keskuudessa. Ei olekaan ihme, että jo neuvotteluiden ensi askeleilla syntyi yhteisymmärrys siitä, että parempi nimi rahoitusvälineelle olisi ainakin tarpeellinen. Asetusehdotus annettiin jäsenmaille kesäkuussa 2018. Sitä seurasi yli kaksi ja puoli vuotta, tai tarkasti 33 kuukautta, kestänyt neuvotteluprosessi; ensin jäsenmaiden kesken ja sitten kolmikantaneuvotteluissa neuvoston, parlamentin ja komission kanssa.

Pitkä neuvottelu

Asetusneuvotteluista vastuussa ollut väliaikainen työryhmä kokoontui neuvotteluiden aikana yhteensä 99 kertaa. Aluksi neuvottelukierrokset olivat perinteisiä läsnäkokouksia. Koronakriisin myötä työtä jouduttiin jatkamaan etätapaamisina, mitä helpotti, että siinä vaiheessa vaikeimmat sisältökysymykset oli jo saatu neuvoteltua jäsenmaiden kesken. Suomen puheenjohtajuuskauden merkittävin saavutus neuvotteluissa oli kompromissin saavuttaminen poliittisia intohimoja herättäneestä muuttoliikerahoituksesta, jonka tarkoituksena lieventää siirtolaisuuden muodossa Eurooppaan kohdistuvaa painetta. Neuvottelut parlamentin kanssa avattiin Suomen puheenjohtajuuskaudella lokakuussa 2019.

Virallisia korkean tason kolmikantaneuvotteluita parlamentin kanssa tarvittiin seitsemän ja työtason tapaamisia parlamentin kanssa oli tarpeen järjestää kaikkiaan 42. Yhteisymmärrys avoinna olleista poliittista kysymyksistä syntyi lopulta Saksan johdolla joulukuussa 2020. Suurimmat kiistat koskivat jäsenmaiden ja parlamentin vaikutusvaltaa rahoituksen suuntaamisessa. Vastuu toimeenpanosta pysyy jatkossakin komission käsissä. Tällä hetkellä neuvotteluiden lopputuloksena syntynyt 139 sivua lakitekstiä käy läpi oikeudellisen ja kielellisen tarkistuksen. Asetuksen odotetaan astuvan voimaan kesäkuussa 2021. Asetusta tosin sovelletaan takautuvasti jo vuoden alusta lähtien, sillä maailma ei ole pysähtynyt odottamaan virallisen lehden ilmestymistä, jonka myötä asetus astuu voimaan. Työ kolmansissa maissa on jatkunut tauotta pandemian keskellä.

Harppaus eteenpäin

Suomi onnistui neuvotteluissa edistämään kiitettävästi omia tavoitteitaan; asetukseen saatiin viittaukset kestävän metsätalouden edistämiseen sekä mustanhiilen päästöjen vähentämiseen, jotka ovat molemmat tärkeitä ilmastonmuutoksen torjumisessa. Yhdessä Pohjoismaiden kanssa asetukseen saatiin luotua uusi kohdennettu tavoite sukupuolten välisen tasa-arvon edistämiseksi kolmansissa maissa.

Kansallisesti tärkeitä tavoitteita oli myös varmistaa, että välineestä saadaan tarvittava rahoitus arktiselle yhteistyölle ja Suomelle niin ikään tärkeälle pohjoisen ulottuvuuden politiikalle. Suomen aktiivisen vaikuttamisen ansiosta rajat ylittävän yhteistyön määrärahoja saatiin kasvatettua. Tämä on Suomelle tärkeää, sillä itärajamme on Schengen-alueen pisin yhtenäinen ulkoraja ja raja-alueella on vuodesta 2014 lähtien ollut käynnissä kolme EU:n osittain rahoittamaa yhteistyöohjelmaa.

Uudessa rahoitusvälineessä ei ole kysymys vallankumouksesta EU:n toimintatavoissa, vaan merkittävästä ja tervetulleesta edistysaskeleesta. Sen myötä eurooppalaisten veronmaksajien tuottamat rajalliset voimavarat saadaan aiempaa tehokkaampaan käyttöön. Välineen on tarkoitus osaltaan tukea myös uutta Team Europe -lähestymistapaa, jossa unionin ja jäsenmaiden tukitoimet kolmansille maille sovitetaan tehokkaammin yhteen toistensa kanssa. Samalla Euroopan kädenjälki maailmassa on tulevaisuudessa toivottavasti aiempaa näkyvämpi. Ainoa kysymys, joka tulee prosessin päätteeksi mieleeni, on miksi tällaista uudistusta ei tehty jo paljon aikaisemmin. Viimeisenä asiana neuvotteluissa sovittiin rahoitusvälineen uudesta, vetävämmästä, nimestä, joksi tulee Global Europe.

 

Kirjoittaja toimi asetusneuvotteluissa Suomen edustajana sekä neuvotteluista vastanneen työryhmän varapuheenjohtajana Suomen puheenjohtajuuskauden aikana.

 

Global Europe – Naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön väline

• EU:n uusi virtaviivaistettu ja yksinkertaistettu ulkoisen toiminnan rahoitusväline. Välineen budjetista 93 prosenttia koostuu virallisesta kehitysavusta.
• Välineen määräraha vuosina 2021-2027 on 70,8 miljardia euroa (vuoden 2018 hintatasolla). Rahoituksen painopiste on Euroopan naapurustossa ja Saharan eteläpuolisessa Afrikassa.
• Väline on politiikkalähtöinen: se perustuu EU:n keskeisiin tavoitteisiin. Tärkeitä prioriteetteja ovat muun muassa kestävän kehityksen Agenda 2030 ja Pariisin ilmastosopimus.
• Suurin osa rahoituksesta suuntautuu niin sanottuihin maantieteellisiin ohjelmiin, joiden lisäksi väline sisältää katteeltaan maailmanlaajuisia aihekohtaisia ohjelmia ja nopean vasteen toimia.
• Välineeseen sisältyvä Euroopan kestävän kehityksen rahasto+ kannustaa lainatakauksin yksityistä sektoria investoimaan maihin ja aloihin, joihin ne eivät muutoin investoisi.
• Unionin nopean toimintakyvyn odottamattomien tilanteiden varalta mahdollistaa välineeseen sisältyvä 8,45 miljardin euron joustovara.