Pakotteet ovat keppi, joka voidaan ottaa esiin, kun EU:n ulkoisen vaikuttamisen porkkanoiden ei katsota purevan. Euroatlanttisen yhtenäisyyden rakoilu on viime vuosina näkynyt myös pakoterintamalla, esimerkkinä tästä vaikkapa Iranin ydinsopimus. Unionin pakotepolitiikan ajankohtaisiin haasteisiin lukeutuu myös Ison-Britannian EU-ero. Pakotteista päätettäessä Suomi panostaa perusoikeuksien toteutumiseen.

EU:n pakotteet: kohdennettuja ja osa laajempaa lähestymistapaa

Euroopan unionin pakotteet (virallisesti ”rajoittavat toimenpiteet”) ovat keskeinen yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) väline, jolla edistetään sen tavoitteita. Ne ovat ulkopoliittinen keppi, joka voidaan ottaa esiin, kun EU:n ulkoisen vaikuttamisen porkkanoiden, kuten poliittisen dialogin tai taloudellisten kannustimien, ei katsota purevan. EU:n omien rajoittavien toimenpiteiden lisäksi EU:ssa pannaan yhteisesti täytäntöön YK:n turvallisuusneuvoston päättämät pakotteet.

Pakotteita on eri tyyppisiä. Pakotelistauksissa on yleensä kyse henkilöiden tai yhteisöjen varojen jäädytyksestä ja henkilöiden kohdalla lisäksi maahantulorajoituksista. Taloudelliset pakotteet puolestaan voivat koostua esimerkiksi tuotteiden tai teknologian vientikielloista tai rahoituspalveluiden tarjoamisen rajoittamisesta tietyllä teollisuuden alalla.

Monelle aihepiiri tuo ensimmäisenä mieleen vuonna 2014 Krimin laittoman liittämisen ja Itä-Ukrainan tapahtumien johdosta Venäjää vastaan asetetut laajat talouspakotteet ja ennen kaikkea Venäjän vastatoimet, jotka Suomessa muistetaan muun muassa Putin-juustojen alennusmyynneistä marketeissa.

Euroopan unionilla on kuitenkin yli 30 eri pakotejärjestelmää, joista suurin osa on maakohtaisia, kuten Syyriaa, Venezuelaa tai Myanmaria koskevat pakotteet. 9/11-terrori-iskujen myötä asetetuilla terrorismin vastaisilla pakotelistauksilla on pyritty erityisesti terrorismin rahoituksen kahlehtimiseen.

Uutena trendinä voidaan pitää temaattisia pakotteita, esimerkkinä kemiallisten aseiden käytön ja kyberiskujen vastaiset järjestelmät. Uudesta pakotejärjestelmästä, jonka kautta voitaisiin puuttua vakaviin ihmisoikeusloukkauksiin maailmanlaajuisesti, neuvotellaan parhaillaan.

Pakotteita käytetään EU:ssa enenevässä määrin.

Pakotteet yhä älykkäämpiä

Usein pakotteiden ajatellaan kohdistuvan kipeimmin tavalliseen kansaan, olevan esteenä humanitaarisen avun toimittamiselle tai – kuten viime kuukausina ‒ estävän kamppailun viruspandemiaa vastaan.

Nämä mielikuvat eivät vastaa todellisuutta Euroopan unionin kohdalla. Kokonaisvaltaisista kauppasaarroista on luovuttu niin EU:n kuin YK:n toiminnassa. Pakotteet ovat yhä ”älykkäämpiä” ja kohdistuvat tarkennetusti hallituksiin, henkilöihin tai tahoihin, joiden haitalliseen politiikkaan tai toimintaan, esimerkkinä kansainvälisen rauhan ja oikeuden loukkaukset, pyritään vaikuttamaan. Tahattomat vaikutukset pyritään välttämään ennakoivasti, ja tavoitteena on aina toimenpiteiden suhteuttaminen tavoitteeseen nähden. Selvää on se, että EU:n rajoittavat toimenpiteet noudattavat kansainvälisen oikeuden periaatteita. EU:n rajoittavien toimenpiteiden käyttöä ohjaavat jäsenmaiden yhdessä sopimat säännöt. On tärkeää pitää mielessä, että pakotteiden asettaminen on poliittinen toimi eikä rangaistus.

Monenkeskinen yhteistyö rautaa myös pakotealalla

Pakotteet ovat sitä vaikuttavampia, mitä laajempi ja vaikutusvaltaisempi joukko maita asettaa niitä koordinoidusti. Presidentti Trumpin kaudella euroatlanttinen yhtenäisyys on pakoterintamalla rakoillut voimakkaasti, kuten Iranin ydinsopimuksen kohdalla. Yhdysvallat irtautui sopimuksesta yksipuolisesti toukokuussa 2018.

Samalla  taloudellisista pakotteista on tullut vielä aiempaakin keskeisempi ulkopolitiikan väline Yhdysvalloille. Niihin turvaudutaan Atlantin takana yhä sukkelammin ja varsin vähät välittämättä toissijaisista vaikutuksista liittolaisten ja kumppaneiden taloudellisille toimijoille. Unioni ei myöskään hyväksy Yhdysvaltojen nk. ekstraterritoriaalisia pakotteita, mikä tarkoittaa kansallisen oikeudellisen toimivallan ulottamista oman valtioalueen ulkopuolelle. Niiden myötä pitkään lähes unohduksissa ollut antiboikottiasetus on jouduttu kaivamaan naftaliinista Euroopassa. Voimapolitiikan kourissa myös YK:n asema pakotteiden ensisijaisena asettajana kärsii.

Perusoikeuksien toteutumista ja politiikan uskottavuutta vaalittava jatkuvasti

EU:n pakotepolitiikalla on toki myös sisäsyntyisiä haasteita. Yksi näistä liittyy siihen, että pakotteiden täytäntöönpanosta vastaavat pääosin jäsenmaat, joissa käytännöt vaihtelevat. Komissiolla ei ole vahvoja keinoja edistää yhdenmukaisempaa toimeenpanoa keskitetysti.

Lääkettä vaivaan on haettu siitä, että vuoden 2019 lopussa aloittaneessa komissiossa pakotteita hoitava yksikkö yhdistettiin pankki- ja rahoitusalaan liittyvistä EU:n toimintapolitiikoista vastaavaan pääosastoon kun se tähän asti on ollut kaksoishatutetun unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan/komission varapuheenjohtajan  – tällä hetkellä Espanjan entinen ulkoministeri Josep Borrell  – alaisuudessa.

Lisäksi Brexitin myötä EU menetti tehokkaan moottorin pakotepolitiikkansa takana. Ison-Britannian EU-ero on menetys myös sikäli, että maa on Suomen tavoin voimakkaasti painottanut oikeussuojanäkökohtien huomioimista pakotelistauksia tarkasteltaessa. Myönteistä on se, että yhä korkeampi prosentti neuvoston tekemistä pakotelistauksista on puolustettavissa EU:n tuomioistuimissa. Tämä on merkittävää myös unionin pakotepolitiikan uskottavuuden kannalta.

Pienemmätkin jäsenmaat voivat tehdä hyödyllisiä aloitteita EU:n pakotepolitiikan edelleen kehittämiseksi. Esimerkkinä tästä on Viron EU-puheenjohtajakaudellaan pystyttämä EU:n pakotekartta-sivusto EU Sanctions Map, mihin on koottu tiedot kaikista EU:n voimassa olevista pakotteista erittäin käyttäjäystävällisellä ja havainnollisella tavalla.

Eli, ei kun menoksi tutustumaan EU-pakotteiden kiehtovaan maailmaan!

Anna Korpijaakko (@KorpijaakkoAnna)

Työskennellyt Brysselissä vuodesta 2005 alkaen, mistä ajasta EU-kuplassa pian 10 vuotta. Tänä aikana tutuksi ovat tulleet niin Naton päämajan kuin Euroopan ulkosuhdehallinnon kuviot samoin kuin EU:n neuvoston rakennusten kokoussalit. Suomen edustaja ulkosuhdeneuvosten työryhmässä (RELEX) vuodesta 2016 eteenpäin, mukaan lukien työryhmän puheenjohtaja Suomen kolmannella EU-puheenjohtajakaudella syksyllä 2019.

• Lisää tietoa kansainvälisistä pakotteista